Wiadomości i artykuły

2011-11-14 , ebos/hfpcz

Decyzja SN ws. prokuratorów Barskiego i Święczkowskiego-komentarz prawnika

W środę 9 listopada 2011 r. Sąd Najwyższy oddalił zażalenia Dariusza Barskiego i Bogdana Święczkowskiego na decyzję marszałka Sejmu o wygaszeniu ich mandatów poselskich. Sąd Najwyższy uznał, że pojęcie prokuratora obejmuje również tych prokuratorów, którzy są w stanie spoczynku. Po tym orzeczeniu obaj niedoszli parlamentarzyści zapowiedzieli wniesienie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Nie znam jeszcze pisemnego uzasadnienia postanowienia, ale już samo rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego i przedstawione ustnie argumenty pozwalają na napisanie komentarza.

Komentarz Ireneusza C. Kamińskiego – eksperta prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Podczas wyborów z 9 października 2011 r. Dariusz Barski i Bogdan Święczkowski zostali wybrani posłami z list Prawa i Sprawiedliwości, będąc równocześnie prokuratorami w stanie spoczynku. Wcześniej Anna Kurska przez dwie kadencje sprawowała funkcję senatora, chociaż była sędzią w stanie spoczynku (do sędziów i prokuratorów mają zastosowanie analogiczne reguły prawne). Kilku czynnych prokuratorów znalazło się również w polskim parlamencie (np. Zbigniew Wassermann czy Stanisław Piotrowicz) bądź pełniło inne funkcje państwowe (np. Janusz Kaczmarek czy Konrad Kornatowski), ale pod warunkiem, że zrzekli się stanowiska prokuratora. Zrzeczenia się w takiej sytuacji stanowiska prokuratora wymaga art. 65a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Ten sam przepis określa, że do zrzeczenia nie musi dojść, jeśli prokurator przechodzi w stan spoczynku. A fortiori taka reguła winna znaleźć zastosowanie do sytuacji, gdy prokurator już znajduje się w stanie spoczynku.

W postanowieniu z 9 listopada br. Sąd Najwyższy odwołał się do art. 103 ust. 2 Konstytucji RP, który zabrania m.in. łączenia mandatu poselskiego i funkcji prokuratora. Zdaniem Sądu Najwyższego zakaz dotyczy każdego prokuratora – tak czynnego, jak i pozostającego w stanie spoczynku.

Nie jestem konstytucjonalistą, ale do argumentacji Sądu Najwyższego byłbym skłonny sformułować pewne zastrzeżenia. Czynne i bierne prawo wyborcze to nie tylko uprawnienie konstytucyjnie chronione, ale i kluczowe dla realizacji przez jednostkę więzi z państwem wynikającej z obywatelstwa. Dlatego wszelkie ograniczenia, także i te konstytucyjnie dozwolone, powinny być ściśle rozumiane i połączone z przekonującym uzasadnieniem. Wydaje się, że takiego zawężającego odczytania zakazu z art. 103 ust. 2 Konstytucji dokonał ustawodawca. W art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze obowiązek zrzeczenia się stanowiska, który przekonująco koresponduje z zasadą podziału władz, został powiązany z osobą czynnie pełniącą funkcję prokuratora. Stąd inne już potraktowanie prokuratora w stanie spoczynku. Również ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora mówi w art. 30, że w czasie zasiadania w parlamencie nie można „wykonywać pracy w charakterze sędziego i prokuratora” (Dz. U. z 1996 Nr 73, poz. 350, ze zm.). Sformułowanie odnoszące się do wykonywania pracy zdaje się ponownie dotyczyć czynnych prokuratorów, bo osoby pozostające w stanie spoczynku pracy przecież nie wykonują. W konsekwencji trudno mi zaakceptować argument, iż dwie wskazane ustawy naruszają Konstytucję RP. Moim zdaniem zawarte w nich przepisy doskonale korespondują z odczytaniem art. 103 ust 2 Konstytucji w sposób, który nadaje priorytet prawom wyborczym, a ich ograniczenie sprowadza do koniecznego i wąsko ujętego wyjątku.

Po orzeczeniu Sądu Najwyższego, kończącym krajowe postępowanie, Dariusz Barski i Bogdan Święczkowski zapowiedzieli złożenie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Podstawą skargi byłby art. 3 Protokołu nr 1, który chroni prawo do wolnych wyborów. Chociaż ten przepis nie zawiera wprost klasycznej klauzuli limitacyjnej, ze strasburskiego orzecznictwa jednoznacznie wynika, że również każda ingerencja w prawo do wyborów musi posiadać trzy cechy: być legalna („przewidziana przez prawo”), celowa (chronić pewne interesy lub dobra publiczne bądź indywidualne) oraz konieczna w demokratycznym społeczeństwie (np. Tănase przeciwko Mołdowie, wyrok Wielkiej Izby z 27 kwietnia 2010 r., skarga nr 7/08, § 162; Paksas przeciwko Litwie, wyrok Wielkiej Izby z 27 stycznia 2011 r., skarga nr 34932/04, § 97). Uważam, że skarżący mogą w trojaki sposób argumentować, że doszło do naruszenia art. 3 Protokołu nr 1.

Po pierwsze, postanowienie Sądu Najwyższego było pierwszym orzeczeniem, które dokonywało szerokiej wykładni art. 103 ust. 2 Konstytucji, kwestionując wyłączenie określone w art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze (i – jak wcześniej argumentowałem - także regulację art. 30 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora). Wcześniej sędzia (prokurator) w stanie spoczynku (casus Anny Kurskiej) nie był traktowany jako osoba pozbawiona możliwości zasiadania w polskim parlamencie. Jeszcze we wrześniu br. Krajowa Rada Prokuratury zwracała uwagę, czyniąc to bezpośrednio w związku z ostatnimi wyborami parlamentarnymi, na „szczególnie korzystną sytuację prokuratora w stanie spoczynku, który w razie wyboru do pełnienia funkcji posła albo senatora – w przeciwieństwie do prokuratora pełniącego służbę w organach prokuratury – nie musi zrzekać się swojego stanowiska i zachowuje należne uposażenie” (uchwała nr 458/11z 22 września 2011 r. w sprawie udziału w działalności politycznej prokuratorów). To dopiero decyzja marszałka Sejmu i postanowienie Sądu Najwyższego z 9 listopada br., wydane w sprawie Dariusza Barskiego i Bogdana Święczkowskiego, ukształtowały – odmiennie niż wynikało to z ustawodawstwa i korespondującej z nim praktyki – szerokie rozumienie konstytucyjnego zakazu. Było to prawnicze novum, które czyniło ingerencję zaskakującą. Dopiero po postanowieniu Sądu Najwyższego istotnie doprecyzowane zostało rozumienie art. 103 ust. 2 i relacja tego przepisu do reguł ustawodawstwa zwykłego (ustawy o prokuraturze i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora).

Po drugie, Europejski Trybunał Praw Człowieka może zakwestionować konieczność ingerencji. Chociaż państwa członkowskie Konwencji zachowują w sprawach związanych z wyborami szerokie uprawnienia decyzyjne, określane jako krajowy margines swobody ocen (Mathieu-Mohin i Clerfayt przeciwko Belgii, wyrok składu plenarnego z 2 marca 1987 r., skarga nr 9267/81, Series A. 113, § 52), to strasburscy sędziowie mogą nie zostać przekonani, że zasada podziału władz wymaga, by prokurator w stanie spoczynku, a więc niewykonujący już swoich funkcji, nie powinien zasiadać w parlamencie. W ostatnich latach można dostrzec wyraźną tendencję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do mocniejszego przeglądu krajowych ograniczeń dotykających prawa wyborcze (np. Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), wyrok Wielkiej Izby z 6 października 2005 r., skarga nr 74025/01, ECHR 2005-IX; Alajos Kiss przeciwko Węgrom, wyrok z 20 maja 2010 r., skarga nr 38832/06; Greens i M.T. przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z 23 listopada 2010 r., skarga nr 60041/08 i 60054/08; Frodl przeciwko Austrii; wyrok z 8 kwietnia 2010 r., skarga nr 20201/04; Tănase przeciwko Mołdowie).

Największy „strasburski potencjał” zdaje się jednak oferować trzeci możliwy zarzut: naruszenia zakazu dyskryminacji w związku z prawem do wolnych wyborów (art. 14 głównego tekstu Konwencji w związku z art. 3 Protokołu nr 1). Czynny prokurator, jeśli zostanie wybrany do parlamentu, jest zobowiązany zrzec się swojego stanowiska w prokuraturze (art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze). Na mocy ustępu 2 i 3 art. 65a taki prokurator może następnie powrócić na stanowisko poprzednio zajmowane w prokuraturze (i to niezależnie od liczby stanowisk w danej jednostce prokuratury), jeżeli przerwa w pełnieniu obowiązków prokuratora nie przekracza 9 lat. W przypadku prokuratora w stanie spoczynku, który obejmując funkcję w parlamencie zrzekłby się stanu spoczynku i statusu prokuratora, nie przewidziano w ogóle możliwości powrotu do stanu spoczynku i poprzedniego statusu. Tak radykalnego zróżnicowania sytuacji prawnej dwóch kategorii prokuratorów nie usprawiedliwiają jakiekolwiek przyczyny. Moim zdaniem brak w przypadku prokuratorów w stanie spoczynku reguł dotyczących powrotu do poprzedniego statusu nie wynikał jednak z legislacyjnego zaniedbania, lecz był naturalną i prostą konsekwencją założenia, że tacy prokuratorzy nie są zobowiązani do jakiegokolwiek zrzeczenia, bo to jest potrzebne i wymagane jedynie w odniesieniu do prokuratorów czynnych.

Ewentualne zwycięstwo Dariusza Barskiego i Bogdana Święczkowskiego przed Trybunałem w Strasburgu nie prowadziłoby do „odzyskania” przez nich poselskich mandatów. Stwierdzając złamanie Konwencji, Trybunał mógłby jedynie nakazać Polsce wypłacenie skarżącym zadośćuczynienia finansowego, a ponadto Polska musiałaby stworzyć „odpowiednie prawo krajowe”, które zapobiegałoby powtórzeniu się analogicznych naruszeń w przyszłości. Jak wcześniej argumentowałem, formułujący ograniczenie biernego prawa wyborczego art. 103 ust. 2 Konstytucji wcale nie musi być jednak rozumiany jako zawierający zakaz odnoszący się do wszystkich prokuratorów, lecz jedynie do tych, którzy czynnie wykonują funkcję. Taka wykładnia jest uzasadniona w świetle traktowania konstytucyjnie chronionego prawa wyborczego (czynnego i biernego) jako zasady i nakazu, by wszelkie wyjątki od niego były rygorystycznie ujmowane bądź rekonstruowane oraz łączone z przekonującym uzasadnieniem. Nakaz stworzenia odpowiedniego prawa krajowego sprowadzałby się więc jedynie do przyjęcia (ugruntowania się) pewnej wykładni. Ale nawet przyjmując, że z polskiej Konstytucji miałby „twardo” wynikać całościowy konstytucyjny zakaz łączenia przez każdego prokuratora funkcji zawodowej z rolą parlamentarzysty, strasburski Trybunał i tak jest uprawniony do zakwestionowania ingerencji mającej źródło w regule prawnej zapisanej w krajowej konstytucji (tak stało się np. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom). Ponadto zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów państwo nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego jako na usprawiedliwienie niewykonania zobowiązania wynikającego z traktatu. Ten zakaz obejmuje również reguły konstytucyjne.

Ireneusz C. Kamiński – ekspert prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Baza wizerunków sprawców brutalnych przestępstw

Artykuły

Znajdź instytucję

• Sądy
• Prokuratury