Sygn. akt XVII AmK 20/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 stycznia 2016 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie:

Przewodniczący:	SSO Andrzej Turliński
Protokolant:	st. sekr. sądowy Agnieszka Godlewska - Kur

po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) S.A. w S.

przeciwko Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego

o nałożenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 05 czerwca 2014 r. Nr (...)

I.  oddala odwołanie;

II.  odrzuca wniosek powoda o nakazanie zwrotu na jego rzecz przez pozwanego kwoty 5912,16 zł;

III.  zasądza od (...) S.A. w S. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Andrzej Turliński

Sygn. akt XVII AmK 20/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 05 czerwca 2014r. nr (...) pozwany – Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 13 ust. 1 pkt 8, art. 14 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 17a ust. 4, art. 66 ust. 2 i art. 66 ust. 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 z późn. zm.), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego raportu w sprawie bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 17a ust. 4 przez zarządcę infrastruktury (...) SA w S., nałożył na tego przedsiębiorcę karę pieniężną za nieterminowe przedłożenie Prezesowi UTK raportu w sprawie bezpieczeństwa w wysokości 5.912,16 PLN płatną do budżetu państwa.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł powód – (...) SA w S., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia i w związku z tym, iż nie naruszył przepisu art. 17a ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (dalej: u.t.k.) i w konsekwencji złożył w terminie kompletny raport w sprawie bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 17a ust. 4 ustawy. Ponadto powód wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Prezesa Urzędu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także domagał się nakazania zwrotu wpłaconej dobrowolnie na rzecz Prezesa (...) kary pieniężnej.

Powód zarzucił zaskarżonej decyzji:

1.  obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. B u.t.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do nałożenia kary za nieterminowe przedłożenie Prezesowi (...) raportu w sprawie bezpieczeństwa,

2.  obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17a ust. 5 u.t.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że złożony przez (...) SA raport bezpieczeństwa nie spełniał wymagań ustawowych i był raportem niekompletnym, co miało skutkować nieprzedłożeniem go w ustawowym terminie,

3.  naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności działania organów administracji publicznej i przyjęcie, że wykładnia art. 17 a ust. 5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. B u.t.k. prowadzi do wniosku, iż przedłożenie niekompletnego raportu w sprawie bezpieczeństwa skutkuje przekroczeniem terminu do jego złożenia.

W szczególności powód podniósł w odwołaniu, że złożony pozwanemu raport w sprawie bezpieczeństwa (zwany dalej raportem) był kompletny, gdyż zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 17a ust. 5 u.t.k., w tym element zakwestionowany w zaskarżonej decyzji – „wyniki wewnętrznych audytów bezpieczeństwa.” Zdaniem powoda audyt to nic innego jak kontrola przeprowadzona przez ekspertów. Za wyniki wewnętrznych audytów bezpieczeństwa należało uznać zapisy w pkt D.2 raportu, w którym wskazano liczbę przeprowadzonych kontroli (audytów) oraz zapisy w pkt D.3 raportu gdzie wyjaśniono, że przeprowadzone audyty doprowadziły do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na bieżąco lub przez zlecenie podwykonawcy realizacji zaleceń wynikających z audytów.

Według powoda przyjęcie przez pozwanego, że doszło do opóźnienia w złożeniu rocznego raportu, co pociąga za sobą nałożenie kary pieniężnej, narusza art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.k., gdyż w przepisie tym jest wyraźnie wskazana sankcja za niezłożenie raportu w terminie. Przepis ten milczy natomiast o konsekwencjach przedstawienia raportu niekompletnego. Złożenie przez powoda uzupełnienia raportu przy piśmie z dnia 4 marca 2014 r., a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego świadczy jedynie o fakcie doprecyzowania informacji już wcześniej podanych w raporcie.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił, co następuje:

Powód jest zarządcą infrastruktury kolejowej, któremu Prezes UTK wydał autoryzację bezpieczeństwa, dokument potwierdzający ustanowienie przez zarządcę systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz zdolność spełnienia przez niego wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej (K 11 i 13 akt adm.).

W dniu 28 czerwca 2013 r. do Prezesa UTK wpłynął od powoda „Raport w sprawie bezpieczeństwa na kolei za 2012 r.” (K 15 – 37 akt adm.). Do części „D” raportu zatytułowanej „Nadzór nad bezpieczeństwem ruchu kolejowego” wprowadzono:

1.  Opis nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu kolejowego.

W ramach nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu kolejowego, podobnie jak w latach ubiegłych, były przeprowadzane kontrole, audyty i inspekcje zgodnie ze stosownymi harmonogramami. Czynności te były także wykonywane dodatkowo jako nieplanowane.

2.  Kontrole wewnętrzne.

W zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego przeprowadzono 16 kontroli wewnętrznych. Zrealizowano także przy udziale Inspektoratu Nadzoru Kolei przy (...) oraz podwykonawcy: 12 kontroli urządzeń sterowania ruchem kolejowym, 12 kontroli urządzeń łączności, 10 – rozjazdów kolejowych, 16 – torów i przejazdów kolejowych, 48 obiektów mostowych. Przeprowadzono 4 audyty wewnętrzne.

3.  Podsumowanie.

Przeprowadzane kontrole, i audyty miały na celu bieżące sprawdzanie przestrzegania zasad bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego na zarządzanej infrastrukturze oraz jej stanu technicznego. W następstwie przeprowadzonych kontroli stwierdzone nieprawidłowości możliwe do usunięcia w trakcie kontroli były usuwane na bieżąco, a wymagające zaangażowania służb utrzymania infrastruktury przekazywane do realizacji podwykonawcy – (...). Część była kierowana do uregulowania przez Dział Ruchu Kolejowego.

Zdaniem pozwanego Prezesa UTK w raporcie, a w szczególności w jego części D powód nie opisał wyników wewnętrznych audytów bezpieczeństwa do czego był zobowiązany w świetle przepisu art. 17a ust. 5 u.t.k. Z uwagi na to, że zgodnie z przepisem art. 17a ust. 4 u.t.k. zarządca ma obowiązek przedstawić Prezesowi UTK w terminie do końca drugiego kwartału raport w sprawie bezpieczeństwa za poprzedni rok kalendarzowy, w dniu 19 lutego 2014 r. Prezes wszczął przeciwko powodowi postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przedłożenie niekompletnego raportu bezpieczeństwa za 2012 r. (K – 7 akt adm.). W trakcie postępowania powód przy piśmie z dnia 4 marca 2014 r. przesłał uzupełnienie do raportu w zakresie przeprowadzonych audytów wewnętrznych (K 123 – 127 akt adm.).

W dniu 15 kwietnia 2014 r. Prezes UTK zawiadomił powoda o zmianie przedmiotu sprawy administracyjnej podając, że jest to sprawa o nałożenie kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie raportu bezpieczeństwa (K 147 – 148 akt adm.).

W trakcie postepowania powód podał wysokość osiągniętego w 2013 r. przychodu (K 141 – 144 akt adm.).

Sąd ustalił, że u powoda funkcjonuje utworzony przez niego „System zarządzania bezpieczeństwem” oparty o rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem (SMS). Księga tego systemu opracowana w 2008 r. została zaktualizowana i zatwierdzona 7 grudnia 2012 r. (K 41 – 108).

W księdze tej określono definicje audytu i kontroli (K 54 i 55 akt adm.). Audyt to systematyczny, niezależny i udokumentowany proces uzyskiwania dowodu z audytu oraz jego obiektywnej oceny w celu określenia stopnia spełnienia kryteriów audytu. Z kolei kontrola to środek porównawczy wykonania działań z planem i czynnik wskazujący wielkości odchyleń w stosunku do założeń systemu zarządzania bezpieczeństwem.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja jest prawidłowa i znajduje oparcie w powołanych w niej przepisach prawa materialnego, w tym w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 8 i art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 17a ust. 4, art. 66 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013r., poz. 1594 j.t. ze zm.).

Wobec tego, że zgodnie z art. 10 ustawy o transporcie kolejowym Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa i regulacji transportu kolejowego, właściwym w sprawach regulacji transportu kolejowego, bezpieczeństwa ruchu kolejowego, na mocy art. 13 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym zostały mu nadane kompetencje w zakresie regulacji transportu kolejowego do nakładania kar pieniężnych na zasadach określonych w ustawie. Karze pieniężnej nakładanej przez Prezesa UTK podlega na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy zarządca lub przewoźnik kolejowy, który nieterminowo przedkłada Prezesowi UTK raporty w sprawie bezpieczeństwa, o których mowa w art. 17a ust. 4 ustawy. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu zarządcy i przewoźnicy kolejowi przedstawiają corocznie, w terminie do końca drugiego kwartału, Prezesowi UTK raporty w sprawie bezpieczeństwa za poprzedni rok kalendarzowy. Przy czym istotne są dane, jakie te raporty powinny zawierać, a są to zgodnie z art. 17a ust. 5 powołanej ustawy:

1) informacje dotyczące spełniania wewnętrznych wymagań bezpieczeństwa oraz realizacji planów bezpieczeństwa;

2) przedstawienie wspólnych wskaźników bezpieczeństwa (CSI);

3) zauważone nieprawidłowości i wnioski związane z eksploatacją kolei;

4) wyniki wewnętrznych audytów bezpieczeństwa.

W niniejszej sprawie powód jako zarządca infrastruktury kolejowej był więc zobowiązany do złożenia raportu bezpieczeństwa za 2012 rok w terminie do 30 czerwca 2013 r. Wprawdzie w dniu 28 czerwca 2013 r. złożył u Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego dokument oznaczony jako raport bezpieczeństwa, ale zawierał on tylko opis sposobu nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu kolejowego i liczbę kontroli określonych elementów infrastruktury. Ponadto podano w nim, że kontrole i audyty miały na celu bieżące przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. Stwierdzone przy kontroli nieprawidłowości usuwano na bieżąco lub przez podwykonawców. W raporcie nie zawarto więc treści opisującej wyniki wewnętrznych audytów bezpieczeństwa.

Wbrew stanowisku odwołania nie sposób uznać, że powód mógł w sprawie posługiwać się wymiennie pojęciami audytu i kontroli. Tej możliwości przeczą ustalone przez niego różne w treści definicje tych dwóch pojęć w Księdze systemu zarządzania bezpieczeństwem ( K 54 i 55 akt adm.). O przedstawieniu wyników wewnętrznych audytów, o których mowa w art. 17a ust. 5 pkt 4 u.t.k. można by było mówić, jeśli powód zaprezentowałby w przedłożonym sprawozdaniu raporty z przeprowadzonych audytów bezpieczeństwa obejmujące opis ich wyników. Opisowe wyniki audytów zostały przekazane Prezesowi UTK po raz pierwszy dopiero przy piśmie z 4 marca 2014 r., po wszczęciu postępowania administracyjnego (K 123 – 127 akt adm.). Nieuzasadnione jest więc twierdzenie odwołania, że ww. uzupełnienie raportu stanowi doprecyzowanie informacji już wcześniej w nim przedstawionych.

Należy zatem uznać, że powód nie złożył w ustawowym terminie raportu, o jakim mowa w art. 17a ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Raport ten powinien bowiem zgodnie z ustawą zawierać wszystkie wyszczególnione w ustawie elementy, ponieważ zostały wymienione w sposób wyczerpujący i koniunkcyjny w katalogu zamkniętym tego przepisu. Dlatego elementy te stanowią składowe raportu, przez co dopiero w przypadku ich łącznego wystąpienia mamy do czynienia z raportem bezpieczeństwa zdefiniowanym w ustawie o transporcie kolejowym. Nie można więc dokumentu posiadającego inną treść, względnie nie zawierającego całości zagadnień określonych w ustawie, zakwalifikować jako raportu bezpieczeństwa w rozumieniu art. 17a ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Dopiero wypełnienie wszystkich wymogów prawa materialnego prowadzi do uznania konkretnego dokumentu za raport w sprawie bezpieczeństwa.

Z tego też względu niepodanie przez powoda w dokumencie pn. „Roczny raport w sprawie bezpieczeństwa na kolei za 2012 rok”, który wpłynął do UTK 28 czerwca 2013 r. wyników wewnętrznych audytów bezpieczeństwa stanowi brak merytoryczny, który nie podlega procedurze wezwania do uzupełnienia braków.

Termin na złożenie raportu ma charakter materialnoprawny, gdyż jego przekroczenie każdorazowo oznacza niewypełnienie obowiązku z art. 17a ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Jak słusznie zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. o sygn. IV SA 359/99 (LEX nr 77598), „terminy prawa materialnego są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia swych roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych. Terminy procesowe zaś są to terminy określające granice czasowe dla dokonania czynności procesowych np. termin do wniesienia odwołania, czy też zażalenia (art. 129 § 2 i art. 141 § 2 kpa). Przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru konkretnego terminu należy brać pod uwagę skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, to termin ma charakter materialnoprawny.

Skoro doszło już do naruszenia terminu administracyjnego prawa materialnego, to nie można było go sanować przez uzupełnienie treści raportu.

Stosownie do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.k. zaszła konieczność ukarania powoda karą pieniężną za popełnienie deliktu administracyjnego.

Prezes UTK słusznie wymierzył powodowi karę pieniężną w kwocie 5912,16 zł na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowiącego, że za naruszanie przez przedsiębiorcę każdego z przepisów ust. 1 Prezes UTK nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości do 2% rocznego przychodu przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym, z zastrzeżeniem ust. 2a ustawy. Kara ta, pomijając oczywisty wymiar indywidualny stanowiący dolegliwość dla powoda za naruszenie przepisów z zakresu transportu kolejowego, spełnia jednocześnie funkcję prewencji indywidualnej i ogólnej.

Prezes UTK kierował się też dyrektywami wymiaru kary określonymi w art. 66 ust. 2b ustawy o transporcie kolejowym, uwzględniając zakres naruszenia przepisu, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe, biorąc za podstawę przychód powoda za 2013 r. w wysokości (...) zł. W ocenie Sądu nałożona kara jest więc uzasadniona i adekwatna do stopnia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym, a jej wysokość nie była kwestionowana przez powoda.

W świetle przeprowadzonych rozważań nie jest zasadny zarzut odwołania o naruszeniu przez pozwanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady zachowania praworządności (art. 6 k.p.a.). Sąd nie znalazł w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego żadnych uchybień.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustalone w postępowaniu okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają nałożenie na powoda kary pieniężnej w wysokości ustalonej przez Prezesa UTK w zaskarżonej decyzji, a zatem nie mógł zostać uwzględniony wniosek powoda o uchylenie decyzji.

Z tych względów Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił wniesione przez powoda odwołanie na podstawie art. 479 75 § 1 k.p.c. wobec braku podstaw do jego uwzględnienia.

Wniosek powoda o zwrot wpłaconej dobrowolnie kwoty kary podlegał odrzuceniu z tego względu, że Sąd OKiK nie rozpoznaje żadnych roszczeń o zapłatę, gdyż związany jest w zakresie wyrokowania ściśle stosować się do brzmienia art. 479 75 k.p.c, który dopuszcza oddalenie odwołania, gdyż nie ma podstaw do jego uwzględnienia, a w razie gdy takie podstawy istnieją Sąd ten albo decyzję uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98 i 99 k.p.c. stosownie do wyniku sporu.